パリ協定を読む

パリ協定では、気候変動枠組条約や京都議定書で用いられた附属書国という分類*を行っていません。代わりに、パリ協定は「先進国」と「途上国」の語を定義せず、一定の曖昧さを残して用いています。これによって、状況の変化や個別の事情に対応できる余地を残しています。すべての国が参加し、それぞれの国情に応じて各国自らが目標を設定すること、これがパリ協定の精神といえます。一方で、「資金」では先進国による途上国への資金提供義務が継続されるなど、課題の性質によって使い分けされている規定もあります。

パリ協定の目的

2条ではパリ協定の目的「気候変動の脅威に対する世界全体による対応を強化する」と「緩和、適応、資金」に関する個別の目的が規定されています。

緩和に関する長期目標 -2℃目標、1.5℃目標が決まるまで

国連気候変動枠組条約は、条約の究極目的（Ultimate Objective）として「大気中の温室効果ガス濃度を気候系に対する危険な人為的干渉を及ぼさない水準で安定化する」ことを掲げています。しかし条約では、何が「危険な水準」なのかについては具体的に示されませんでした。その後、IPCCの第3次評価報告書（2001年）や第4次評価報告書（2007年）により科学的な知見が蓄積され、これらの知見をベースとした政治的判断・価値判断として、2010年のCOP16 では「地球の平均気温上昇を工業化以前と比べ2℃以内に抑えるため、温室効果ガスを大幅に削減する」必要性を認識、カンクン合意で規定しました。なお、小島嶼国連合（Alliance of Small Island States: AOSIS ）および後発開発途上国（Least Developed Countries: LDC）は2℃ではなく1.5℃目標とすべきことを強く主張したため、温暖化を1.5℃に抑えることを含めた最新の科学的知見に基づいて長期目標の強化を検討することの必要性も認識するとの文言がカンクン合意には盛り込まれています。COP16では、①長期目標の妥当性、②長期目標達成に向けた進捗を定期的にレビューすることも同時に決まりました。

その後パリ協定では、2℃目標について「世界全体の平均気温の上昇を工業化以前と比べて2℃より十分低く保つ」と規定し、カンクン合意の「低く (below)」から「十分低く(well below)」と踏み込みました。1.5℃目標については、「努力を継続すること(pursuing efforts)」と規定し、努力目標として位置づけつつ、「この努力が気候変動のリスクおよび影響を著しく減少させる」ことへの認識を明示しました。

そして、COP26で採択されたグラスゴー気候合意では、1.5℃目標達成に向けた「努力を追求する決意」が示され、これまでの努力目標としての位置づけから、より中心的な位置づけとなりました。他方で、最新のIPCC評価報告書は、これまでに約束されているすべてのNDCを足し合わせても、今世紀中の地球の気温上昇を工業化前と比べて1.5℃に抑えることには到底及ばないことを指摘しました。今後は、各国が現在のNDCを達成した場合の予想される温室効果ガスの排出量とパリ協定の目標を達成するために2030年までに削減すべき排出量との差である「排出ギャップ」を埋めるための具体的な行動が強く求められます。

「適応」と「資金」についての目的

これまで、温室効果ガスを削減する「緩和」が先行して世界の関心を集めてきましたが、パリ協定には「適応」と「資金」についても目的が明記されていることがポイントです。「適応」に関するパリ協定2条1項(b)では、「低排出型の発展」と並んで、気候変動の悪影響に対する「適応能力の向上」や「強靭性を高める能力の向上」を謳っています。なお「世界全体の適応目標」は7条で規定されており、COP27ではその進捗状況の評価方法などについての議論が行なわれます。

「資金」に関する2条1項(c）では、資金の流れを「低排出型」かつ「気候に対して強靭な」発展に向けて整合させることを明記しています。これはパリ協定が目指す2℃目標や1.5℃目標の達成や気候に対して強靭な社会の構築には、社会全体を変革していく必要があることを認識し、目標達成には公的資金だけでは不十分であり、民間投資を含めたお金の流れ全体を変えていく必要性があることを反映したものです。実は、パリ協定では具体的な資金目標は規定されていません。2009年に設定された長期資金目標（2020年までに1,000億ドルを動員。期間は2025年まで延期）がありますが、これは公的資金と公的資金により動員された民間資金についてのものです。COP27では、この長期資金目標の後の新たな合同数値目標を設定する交渉が行なわれる予定です。その際、パリ協定2条1項(c)で規定される資金に関する目的とどのように関連づけるのかは交渉での争点の一つとなります。

COP27では、気候変動の悪影響が世界各地で顕著に表れてきた危機感と、COP27の議長国となったエジプトの途上国としての立場や懸念を強く反映し、「適応」と、適応や緩和の発展に資金フローを適合させていくとする「資金」が優先課題として掲げられています。

排出量削減を促す手段の一つとして、炭素クレジットや排出枠の国際的な取引はこれまでも行われてきました。1997年に京都で開催されたCOP3で採択された京都議定書の下では、クリーン開発メカニズム（Clean Development Mechanism: CDM）が運用され、日本など、削減目標を課されている国（附属書I国＝先進国等)が目標を達成するために活用しました。これに代わる、パリ協定の理念に基づいた新しい仕組みがパリ協定第6条です。6条は緩和のみならず適応に関する行動を一層、野心的なものとし、持続可能な開発および環境十全性を促進するための自主的な協力体制の構築をめざすことを目的としています。市場メカニズムを通じて排出削減対策を後押しすることで民間投資を活性化させ、世界的な排出削減につなげることが狙いです。

条項には、炭素クレジットという表現は使用されていませんが、炭素クレジットにあたる概念が示され（「国際的に移転される緩和の成果を国が決定する貢献のために利用することを伴う協力的な取組」）、3つの違う仕組みを規定しています。国と国とが協力して独自に実施する（各国主導型）市場メカニズムに関する6条2項、CDMの後継メカニズムとされる国連が管理する（国連管理型）市場メカニズムに関する 6条4項、そして緩和、適応、資金を非市場アプローチ（排出削減量の取引を想定していない）を通じて支援する6条8項です。

2016年より開始された6条の詳細なルールに関する交渉は、予定より大幅に遅れ、ようやく決着がついたのは2021年に開催されたCOP26でした。交渉が難航した理由は主に3つです。一つ目は適応資金の支援です。6条の下では、削減量が二国間、または国際間でクレジットや排出枠として取引されます。その取引から得られる収益の一部を適応資金に充てるために削減量に対して課金を義務にすると主張する途上国と、これに反対する先進国が対立しました。2つ目は意見が分かれたのはCDMから発行されたクレジットを、2020年以降、パリ協定の下で活用できるようにするかどうかです。これまで発行されたクレジットは、京都議定書目標達成や企業などが事業活動から発生する温室効果ガスを相殺するために活用されていました。この点、多数のCDMプロジェクトを抱えるブラジルやインドなどは、CDMクレジットをパリ協定でも活用することを望みました。他方、パリ協定開始以前の削減クレジットを、パリ協定の目標達成に活用することは、新たな削減努力や効果を生み出さないと主張する国も二分論を超えて先進国・途上国を問わず多くありました。3つ目は二重計上に関する対立です。京都議定書の下では、途上国には削減目標がありませんでした。したがってCDMではクレジット獲得した先進国が、自国の排出量からクレジット量を差し引く際に、クレジットを創出・移転させた途上国には自国の排出量にクレジット量を加算する義務がなく、二重計上が発生していました。しかしパリ協定下では、すべての国が削減目標を有しています。CDMの後継メカニズムとなる6条4項で二重計上の防止に反対するブラジルやインドなどが、二重計上の防止を主張する国と対立していました。

適応の交渉において、最も時間が割かれた議題の一つが、適応の長期目標でした。緩和と同様に、適応に関する目標を設定すべきという点は、アフリカグループをはじめとする途上国の交渉グループの一部が強く主張し、様々な提案がなされました。適応対策を推進するためにCOP16 で設立された「カンクン適応枠組み」では、途上国に国別適応計画の提出を奨励しました。先進国側は適応に関する具体的な目標の設定には消極的でしたが、最終的にパリ協定では定性的な（数値化されていない）目標を含めることで合意しました。この長期目標を「適応に関する世界全体の目標（GGA: Global Goal on Adaptation）」と言います。緩和目標に並ぶ、パリ協定の支柱の一つです。しかし、GGAの解釈には依然として幅があることから、一部の途上国交渉グループから議論の場の提供が要求され、COP26において「GGAに関するグラスゴー・シャルムエルシェイク作業計画」（GlaSS）の設立が決定されました。GlaSSは、COP26とCOP27をつなぐ2カ年の作業計画（2022年～2023年）であり、GGAに関する議論の場を提供するものです。GlaSSを通じて、各国のGGAへの理解や、世界全体で進捗を図るための方法論に関する議論が深まり、グローバルな適応の促進が後押しされることが期待されています。COP27では、期限であるCOP28までに議論の成果を得る道筋を立てられるかが注目されます。

パリ協定では損失と損害に関する定義はありません。そこで、その範囲が問題となります。損失と損害の概念は気候変動の「責任と補償」という考え方とも密接に関連しているため、これまで交渉の場で途上国・先進国間の対立が尽きませんでした。

先進国は「適応は損失と損害 への対処も含む」と主張してきました。これに対し、途上国、とりわけ気候変動の悪影響にぜい弱な小島嶼国連合（AOSIS: Alliance of Small Island States）や後発開発途上国（LDC: Least Developed Countries）は「損失と損害 への対処は適応の範囲外（beyond adaptation）」と主張し、先進国に対し、適応に対するものとは別の新たな対応として支援や補償を求めてきました。パリ協定採択の交渉過程で議論が重ねられた結果、損失と損害は第7条の適応から切り離され、第 8 条に規定されました。先進国はその代わりに損失と損害から「責任と補償」が除外されることを要求し、COP21の決定文書では、パリ協定第8条は、いかなる責任または補償には関係せず、その根拠も提供しない（Agrees that Article 8 of the Agreement does not involve or provide a basis for any liability or compensation）と明記されるに至りました*。

損失と損害は過去の対立を引きずりながらも、技術的な協力の促進などの前進を見せてきました。しかし、資金に関する議論は先進国と途上国の間で依然として折り合いがついていません。COP26においては、途上国グループが損失と損害のための新たな資金制度の設置を強く求めましたが、ただちに合意には至らず、資金調整に関する議論は「グラスゴー対話」に持ち越されました。この対話は、2024年には結論が出される予定となっています。他方、豪雨、熱波、山火事などが世界中で甚大な被害をもたらし、生活基盤や食料安全保障への悪影響が顕在化している現在、世界に共通する危機感が高まるなか、損失と損害の議論を前に進めようとする声も高まっています。このような経緯から、COP27では損失と損害への具体的な行動を起こすことが優先課題の一つに掲げられています。

*COP21決定

パリ協定では、全ての締約国が共通の目標にむかって、自国の貢献を公約し、実施していくことになりました。これは、先進国のみに義務を規定した京都議定書と大きく異なる点です。しかしながら、途上国と先進国の間には、いまだ実施能力に隔たりがあります。これを補うために、先進国は、途上国の実施手段（Means of Implementation: MOI）として、資金、技術移転、能力構築を支援することが、パリ協定の9条（資金）、10条（技術移転）、11条（能力構築）に規定されています。

第9条では、先進国から途上国への資金の供与を義務とし、他の国は任意としています。これは、国連気候変動枠組条約や京都議定書からの既存の義務を継続するものです。一方、パリ協定では、先進国と途上国を分類する具体的な国名リストがないことは特記すべき点です。2項にあるように、これまで途上国と分類されてきた国が自らの判断で、資金提供をすることが奨励されています。

また、パリ協定は公的資金に加え、多様な資金源や手段を活用して気候資金を動員する努力を行うことを奨励しています。これは、低炭素型で強靭な発展に向けた資金の流れを適合されるとするパリ協定の2条1項(c)に調和する方針です。9条と2条1項(c)の違いは、9条は先進国から途上国への公的資金の供与を中心とした支援であることに対して、2条1項(c)は、パリ協定の基となる気候変動枠組条約の目的にも沿った実施を促進するために、パリ協定は、世界全体で、民間資金を含めた気候資金の流れをつくることにあります。先進国の多くは、気候資金の規模拡大には、民間資金の役割が不可欠と考えており、2022年のCOP27では、2条1項(c)に関する理解を促進するためのシャルムエルシェイク対話（2条1c対話）を開始することが決まりました。

パリ協定のもう一つの特徴に、従来緩和中心であった支援から、適応とのバランスを取ることや、途上国、特に脆弱な後発開発途上国（LDC）や小島嶼開発途上国（SIDS）の優先事項やニーズを考慮することが挙げられます。

9条5項と7項では、先進国の資金供与について、先進国が2種類の報告を行う義務が、それぞれ規定されています。5項は、資金の予見性や確実性を高めるために、可能な範囲での公的支援の予想水準を含め、定量的および定性的な資金の事前情報を隔年で報告することになっており、2020年からその報告（BC: Bienniel Communication）が提出されています。また、隔年でワークショップを開催し、BC作成を通じての経験や教訓を共有することになっています。報告する情報としては、次の要素が特定されましたが（可能な範囲での公的資金の予想水準、政策や優先順位、途上国の計画を評価する際の指標、資金の事前情報を提出する際の制約、適応と緩和のバランスを保つのための方策、途上国のニーズに沿った支援）、今後、再点検が行われ、改善されていくことになっています。7項は、供与実績を隔年透明性報告書（Biennial Transparency Report: BTR）の一部として、2024年から隔年報告することになっています。報告義務がある項目については、2018年のCOP24（カトビチェ）で実施指針が決定され、7項については、2021年のCOP26（グラスゴー）において、詳細な共通の表様式も決定されました。他方、何を気候資金とするかは、新しく追加的な資金であることとしていますが、世界共通の定義はなく、報告においては、自国の定義や制約を明記し、情報の根拠としています。

気候資金の数値目標としては、いわゆる「年1,000億米ドル目標」がありますが、パリ条約の条項に定量的な目標が規定されているわけではありません。2009年にコペンハーゲンで開催されたCOP15では、「意味のある緩和行動及び実施の透明性の文脈において、公的資金及び民間資金といった幅広い資金源から、先進国全体で2020年までに年間1,000億米ドルを動員する」ことで議論され、2010年にカンクンで開催されたCOP16で決定されました。しかし2015年のパリで開催されたCOP21で、目標の期間が2020年から2025年までに延長されます。長期気候資金（Long Term Finance: LTF）というCOPの交渉議題として議論されてきた1,000億ドルの進捗は、経済協力開発機構（OECD）の統計（OECD. 2022. Aggregate Trends of Climate Finance Provided and Mobilised by Developing Countries in 2013-2020）によると、833億ドルの実績（2020年）にとどまって伸び悩んでいる現状です。なおOECDの統計は、二国間および多国間機関や基金を通じての公的資金、政府系の輸出信用や投融資、公的資金により動員された民間資金を集計対象としています。

2025年以降の目標については、年1,000億米ドルを下限として、2025年までに決定することとなっています。COP26では、「新規合同数値目標（New Collective Quantified Goal: NCQG）」という交渉議論がパリ協定締約国会議（CMA）の下で始まりました。国の代表団による交渉に加え、多様なステークホルダーを巻き込んだ透明性のあるプロセスを求める声から、特別作業プログラムが設置され、民間セクターなどが参加できる技術的専門家対話（Technical Expert Dialogue: TED）を2024年まで年4回開催し、ワークショップ形式のオープンな意見交換が行われます。

パリ協定第 2 条第1項で定められているパリ協定の長期目標の達成に向け、各国は自国が定める貢献（NDC）で削減目標や達成に向けた手段を定めています。IPCC第6次評価報告書第3作業部会報告書では、各国が定めた目標を合わせても1.5度達成には程遠いことが示唆されています。こうしたギャップを埋めるための仕組みの一つがGSTであり、各国政府はGSTでの検討結果を活用してNDCを更新・強化することが求められます。

GSTの詳細なルールを定めた実施指針はポーランド・カトビチェで開催されたCOP24で決定されました。GSTの評価分野は緩和、適応、実施手段と支援（資金、技術、能力構築）の3つであり、これに損失と損害、対応措置実施による影響を分野横断的課題として考慮します。GSTは「情報収集・準備」、「技術的評価」、「成果物の検討」、の3つのフェーズから構成され、「技術的評価」フェーズでは計3回の技術的対話が実施されます。第1回技術的対話は2022年6月にドイツ・ボンで開催されたUNFCCC第56回補助機関会合（SB）で、第2回技術的対話は2022年11月にエジプト・シャルムエルシェイクで開催されたCOP27でそれぞれ実施されました。

第1回技術的対話でパリ協定実施におけるギャップや課題が多く共有されたことを踏まえ、COP27では、こうしたギャップや課題を埋めるために取り得る具体策や事例についてより多くの共通理解を得ることを目指しました。パリ協定における気候行動の3つの柱である、緩和、適応資金のそれぞれの条項に14条が示されている通り、3つの柱はGSTと密接にリンクしています。各分野での取り組み強化には、GSTにおける進捗のモニタリングが不可欠であることをパリ協定が示していると言えるでしょう。その他、COP27では、更なる排出削減に向けて注目されているメタン削減については、途上国での削減を実施するための政策的・技術支援について、活発な議論が交わされました。適応の実施にも多くのギャップが存在しています。適応データの入手可能性や分析能力は多くの途上国にとって課題であり、こうした能力強化に向けた地方自治体や民間部門との協力に関する経験も共有されました。

2023年6月に実施される第3回技術的対話は最後の対話の機会です。更なる経験を共有することで、野心的で現実的な対策を示すことが可能となります。そしてCOP28における第一回GST最後のフェーズ、「成果物の検討」では、こうした対策と併せて、行動を後押しするための強い政治的メッセージが発信されることが期待されています。