IGESと国際交渉：1.5℃目標への貢献

パリ協定では、気候変動枠組条約や京都議定書で用いられた附属書国という分類*を行っていません。代わりに、パリ協定は「先進国」と「途上国」の語を定義せず、一定の曖昧さを残して用いています。これによって、状況の変化や個別の事情に対応できる余地を残しています。すべての国が参加し、それぞれの国情に応じて各国自らが目標を設定すること、これがパリ協定の精神といえます。一方で、「資金」では先進国による途上国への資金提供義務が継続されるなど、課題の性質によって使い分けされている規定もあります。

パリ協定の目的

2条ではパリ協定の目的「気候変動の脅威に対する世界全体による対応を強化する」と「緩和、適応、資金」に関する個別の目的が規定されています。

緩和に関する長期目標 ：2℃目標、1.5℃目標が決まるまで

国連気候変動枠組条約は、条約の究極目的（Ultimate Objective）として「大気中の温室効果ガス濃度を気候系に対する危険な人為的干渉を及ぼさない水準で安定化する」ことを掲げています。しかし条約では、何が「危険な水準」なのかについては具体的に示されませんでした。その後、IPCCの第3次評価報告書（2001年）や第4次評価報告書（2007年）により科学的な知見が蓄積され、これらの知見をベースとした政治的判断・価値判断として、2010年にカンクンで開催されたCOP16 では「地球の平均気温上昇を工業化以前と比べ2℃以内に抑えるため、温室効果ガスを大幅に削減する」必要性が認識され、カンクン合意に盛り込まれました。なお、小島嶼国連合（Alliance of Small Island States: AOSIS ）および後発開発途上国（Least Developed Countries: LDC）は2℃ではなく1.5℃目標とすべきことを強く主張したため、温暖化を1.5℃に抑えることを含めた最新の科学的知見に基づいて長期目標の強化を検討することの必要性も認識するとの文言も入りました。COP16では、①長期目標の妥当性、②長期目標達成に向けた進捗を定期的にレビューすることも同時に決まりました。

その後パリ協定では、2℃目標について「世界全体の平均気温の上昇を工業化以前と比べて2℃より十分低く保つ」と規定し、カンクン合意の「低く (below)」から「十分低く(well below)」と踏み込みました。1.5℃目標については、「努力を継続すること(pursuing efforts)」と規定し、努力目標として位置づけつつ、「この努力が気候変動のリスクおよび影響を著しく減少させる」ことへの認識を明示しました。

そして、COP26で採択されたグラスゴー気候合意では、1.5℃目標達成に向けた「努力を追求する決意」が示され、これまでの努力目標としての位置づけから、より中心的な位置づけとなりました。他方で、最新のIPCC評価報告書は、これまでに約束されているすべてのNDCを足し合わせても、今世紀中の地球の気温上昇を工業化前と比べて1.5℃に抑えることには到底及ばないことを指摘しました。今後は、各国が現在のNDCを達成した場合の予想される温室効果ガスの排出量とパリ協定の目標を達成するために2030年までに削減すべき排出量との差である「排出ギャップ」を埋めるための具体的な行動が強く求められます。

「適応」と「資金」についての目的

これまで、温室効果ガスを削減する「緩和」が先行して世界の関心を集めてきましたが、パリ協定には「適応」と「資金」についても目的が明記されていることがポイントです。「適応」に関するパリ協定2条1項(b)では、「低排出型の発展」と並んで、気候変動の悪影響に対する「適応能力の向上」や「強靭性を高める能力の向上」を謳っています。なお「世界全体の適応目標」はパリ協定7条で規定されており、COP27ではその進捗状況の評価方法などについての議論が行なわれました。

「資金」に関する2条1項(c）では、資金の流れを「低排出型」かつ「気候に対して強靭な」発展に向けて整合させることを明記しています。これはパリ協定が目指す2℃目標や1.5℃目標の達成や気候に対して強靭な社会の構築には、社会全体を変革していく必要があることを認識し、目標達成には公的資金だけでは不十分であり、民間投資を含めたお金の流れ全体を変えていく必要性があることを反映したものです。実は、パリ協定では具体的な資金目標は規定されていません。2009年に設定された長期資金目標（2020年までに1,000億ドルを動員。期間は2025年まで延期）がありますが、これは公的資金と公的資金により動員された民間資金についてのものです。COP27では、この長期資金目標の後の新たな合同数値目標を設定する交渉が行なわれました。

COP28では、長期資金目標（2025年までに1,000億ドルを動員）の達成状況が注目されているとともに、2025年以降の新しい資金目標（NCQG）の交渉や対話が開催されます。また、今年からは、パリ協定２条（目的）の文脈で、民間資金も含めた大きな資金の流れをつくる対話が始まりました。

適応の交渉において、最も時間が割かれた議題の一つが、適応の長期目標でした。緩和と同様に、適応に関する目標を設定すべきという点は、アフリカグループをはじめとする途上国の交渉グループの一部が強く主張し、様々な提案がなされました。適応対策を推進するためにCOP16 で設立された「カンクン適応枠組み」では、途上国に国別適応計画の提出を奨励しました。先進国側は適応に関する具体的な目標の設定には消極的でしたが、最終的にパリ協定では定性的な（数値化されていない）目標を含めることで合意しました。この長期目標を「適応に関する世界全体の目標（GGA: Global Goal on Adaptation）」と言います。緩和目標に並ぶ、パリ協定の支柱の一つです。しかし、GGAの解釈には依然として幅があることから、一部の途上国交渉グループから議論の場の提供が要求され、COP26において「GGAに関するグラスゴー・シャルムエルシェイク作業計画」（GlaSS）の設立が決定されました。GlaSSは、COP26とCOP27をつなぐ2カ年の作業計画（2022年～2023年）であり、GGAに関する議論の場を提供するものです。GlaSSを通じて、各国のGGAへの理解や、世界全体で進捗を図るための方法論に関する議論が深まり、グローバルな適応の促進が後押しされることが期待されています。COP28では、GGAのための新たな枠組みへの合意を目指すことになっており、どのような内容で合意に至るか期待が集まっています。

パリ協定には損失と損害に関する定義はありません。そこで、その範囲が問題となります。損失と損害の概念は気候変動の「責任と補償」という考え方とも密接に関連しているため、交渉の場ではこれまで、途上国・先進国間の対立が尽きませんでした。

先進国は「適応は損失と損害 への対処も含む」と主張してきました。これに対し、途上国、とりわけ気候変動の悪影響にぜい弱な小島嶼国連合（AOSIS: Alliance of Small Island States）や後発開発途上国（LDC: Least Developed Countries）は、「損失と損害 への対処は適応の範囲外（beyond adaptation）」と主張し、先進国に対し、適応に対するものとは別の新たな対応として支援や補償を求めてきました。パリ協定採択の交渉過程で議論が重ねられた結果、損失と損害は第7条の適応から切り離され、第8条に規定されました。先進国はその代わりに損失と損害から「責任と補償」が除外されることを要求し、COP21の決定文書に ‘Agrees that Article 8 of the Agreement does not involve or provide a basis for any liability or compensation’（協定第8条は、いかなる責任または補償には関係せず、その根拠も提供しない）と明記されるに至りました*。

損失と損害は過去の対立を引きずりながらも、技術的な協力の促進などの前進を見せてきました。損失と損害に関する技術支援のためのサンティアゴネットワークの運用化に向けた議論の進展が大きな成果の一つです。また、ここ数年で損失と損害に対応するための資金に関する議論に大きな進展がありました。COP26では、損失と損害のための新たな資金制度の設置を求める声が途上国の間で高まり、資金調整に関する議論を行う「グラスゴー対話」の開催に合意しました。さらにCOP27においては、損失と損害に対応するための新たな資金アレンジメント・基金の設立という、歴史的な合意に至りました。現在、これらの運用について詳細に検討する「移行委員会」における議論が展開されており、COP28では運用に向けた詳細事項に合意する見込みとなっています。

*COP21 Decision 1, para 5

パリ協定第 2 条第1項で定められているパリ協定の長期目標の達成に向け、各国は自国が定める貢献（NDC）で削減目標や達成に向けた手段を定めています。IPCC第6次評価報告書第3作業部会報告書では、各国が定めた目標を合わせても1.5℃達成には程遠いことが示唆されています。こうしたギャップを埋めるための仕組みの一つがGSTであり、日本を含む各国政府はGSTでの検討結果を活用してNDCを更新・強化することが求められます。

GSTの詳細なルールを定めた実施指針はポーランド・カトビチェで開催されたCOP24で決定されました。GSTの評価分野は緩和、適応、実施手段と支援（資金、技術、能力構築）の3つであり、これに加えて、損失と損害、対応措置実施による影響を分野横断的課題として考慮します。また、GSTは「情報収集・準備」、「技術的評価」、「成果物の検討」、の3つのフェーズから構成されます。「技術的評価」フェーズでは計3回の技術的対話を通じて、パリ協定の実施におけるギャップや課題、それを克服するために取り得る具体策や事例が共有され、2023年9月にはその結果をまとめた統合報告書が公開されました。

パリ協定における気候行動の3つの柱である、緩和、適応、資金のそれぞれの条項に14条が示されている通り、3つの柱はGSTと密接にリンクしています。各分野での取り組み強化には、GSTにおける進捗のモニタリングが不可欠であることをパリ協定が示していると言えるでしょう。適応については、IPCCの最新の報告書で強調された「変革的適応（漸進的に適応策を導入するだけでなく、根本的に社会システムの転換を図ること）」の重要性や、「適応の失敗」の回避などがたびたび議論されました。統合報告書は、変革的適応の促進には、適応を地域の実情に基づき推進することで適応行動の支援の適切性と有効性を向上することができるとしています。統合報告書はまた、こうした適応への支援を強化するために、既存の資金源を拡大していく必要性を指摘しており、拡大するニーズに対応するためには、国内外や官民資金を気候変動に強靭な開発と合わせていくことで、より多くの財源を確保し、気候行動への投資を可能にするとしています。

統合報告書は、政府のみならず、企業、自治体、NGO、大学等の様々な政府以外の主体の重要性にも焦点を当てています。二酸化炭素のネット・ゼロ排出の達成にはシステム変革が必要であり、その取り組み強化には非政府主体による信頼でき、説明責任があり、透明性のある行動が必要であると指摘しています。非政府主体に向けて提言がなされたことは、GSTの成果が政府のみならず、非政府主体の気候行動に関する国際指針の一つとなり得ることを示唆しています。

COP28では、統合報告書の内容も踏まえ、GSTの成果を活用する方法や活用を後押しするための政治的メッセージが交渉されます。第1回GSTは、パリ協定で合意した目指すべき姿に向かうための軌道修正の機会であり、削減目標の引き上げに資する具体的で行動可能な成果が期待されます。