元々の予定では、電力、鉄鋼など8大業種を含む制度として2017年までに導入される計画であったが、実際は発電部門のみを対象とした制度として、しかも4年遅れてのスタートとなった。遅れた背景には、企業提出の排出量データの質に課題があったことや割当方法論の開発が遅れたこと等の原因が挙げられる。 全国ETSの初期の制度対象は、発電・熱供給事業者や自家発電設備を保有する他の業種の事業者(医薬、石油化学、金属製造、化学繊維、食品製造、製紙など)などの内、2013〜2019年の任意1年間の温室効果ガス(二酸化炭素)の排出量が26,000tCO 2e以上の2,162事業者である。対象事業者らによる合計排出量は45億t前後であり、中国全体CO 2排出量の約4割を占める。